「居住正義的理想與實踐──從學府到市府之路」 張金鶚 (前台北市副市長、政大地政系教授)
(2015/9/2 巢運講堂演講整理)
一. 前言
我曾經歷學界與政界，因此有許多想法可與大家分享。一方面從在學校二三十年的成果中，跟大家介紹學界在討論什麼；此外，我對市府內實踐的感受也非常深。面對眾多壓力，學界中的知識如何可能落實，又要如何採取積極行動？因此也想跟大家分享幕後推動政策的難度，亦即理想與現實之間的落差。
二.
台灣居住現況與問題盤點
台灣居住問題
當我還在學界時，曾和學者們對於住宅問題做了多次體檢，發現至少有以下幾個問題。
首先，在台灣由於不道德且不肖的欺騙層出不窮，消費者只好採取許多防騙的手段，市場上形成諜對諜，因此無法有效交易，形成經濟學的「無謂損失」(deadweight loss)。這種無效率對市場造成很大的傷害。另一方面，因為資訊不公開，儘管有實價登錄，因其與稅制相扣連，仍有許多資料做假，租屋與預售屋市場的資料尤其如此。
其次，房價所得比過高也是眾所皆知，存在嚴重不合理的現象。近幾年家戶可支配所得沒有太大變化，房價卻是一路飆漲，係造成購屋痛苦指數愈加沉重的主因。
其次，房價所得比過高也是眾所皆知，存在嚴重不合理的現象。近幾年家戶可支配所得沒有太大變化，房價卻是一路飆漲，係造成購屋痛苦指數愈加沉重的主因。
其三是過度投資影響居住使用。投資需求排擠了自住需求的現象是相當不公平的，問題的核心在於投資工具，即房屋成為投資獲利之標的。我之前曾寫作相關文章呼籲讓房屋回歸居住本質：過去雖有買房子是居住投資兩相宜一說，然而仍是以居住為本；現在情況恰恰顛倒，三成是居住使用，七成為投資用，甚至是全民瘋房市來賺錢。對於「房屋」，大家比起居住的滿意與否，更在意賺錢與否，這是相當荒謬的，此即為何我強調必須抑制投資，針對核心解決問題才能夠事半功倍的緣故。
其四是房地產投資的稅負問題。稅負問題可以分成兩個面向，一是關於不同階級納稅是否達到垂直公平的問題；現況存在有錢人反而負擔少、大眾相對負擔較重。另一方面，社會住宅與租金補貼的不足，則是水平層面的不公平；即有些人可以得到補貼，其他人卻沒辦法。無論是垂直還是水平面向的稅負平等問題都是同樣的重要。
其五，租屋市場不健全，缺乏租買選擇權。我曾參訪瑞典，他們的社會住宅有提供「right to buy」，也就是住久了之後能得到優先購買的權利。社會住宅的品質不錯且選擇多，因此人們可以不必把多數資源投入於買房，而能夠投資在教育、娛樂等方面。台灣因為社會住宅短缺、租屋市場不健全等問題，大家在居住上沒有太多選擇，導致缺乏自由選擇的不正義。
其六，空屋閒置是另外一種不效率，有這麼多房屋無人居住，空屋率卻在每年的調查中越來越高。若能妥善利用空屋，將可以創造所謂「柏拉圖效率」，這種效率強調當一個人得到好處（better off）時，不會影響到其他人，形成雙贏，也就是說倘若能妥善利用空屋，房東可以有一些收入，租屋者也可以使用。然而在台灣，因為我們沒有這麼做，反而形成市場上的損失。
最後是都更的釘子戶。表面上是釘子戶一味惡意的阻撓都市更新進行，背後則是程序正義的問題，一旦形成僵局，沒有效率則造成全民的損失。
台灣住宅市場產權結構
經濟學的訓練讓我認知到了解市場現況極其重要，因此「市場效率」會是我想強調的重點。台灣的房屋利用，約80％是自有民間住宅，只有20％是租屋市場，而且兩者都是由民間運作。無論是自有或租賃，實際上只有不到1％的房屋是政府在運作的公共住宅。換句話說，台灣住宅幾乎百分之百都是由市場所提供。當然你可以質疑這個現象是否準確，但是不影響這個結構的重要性。大多數的人面對的是購買房屋時的高房價或品質問題，因此我認為處理自有民間住宅比處理租屋市場來得重要，如此效率或是解決問題才能事半功倍。
台灣：大市場/小政府
台灣基本上是一個大市場小政府的結構。過往我們最常參考的案例是新加坡。我曾任職於內政部營建署國宅組，當時營建署甫成立、法令與規則制定等也剛起步，當時派了很多人前往新加坡學習。然而，新加坡的政府投入大量資源於住宅建設，且其土地皆為公有地，如同英國、香港、歐洲基本上是地上權的體系，即土地是國家的土地。
不同於新加坡，我們自由買賣土地財，房地產是所有權的概念。這種大市場小政府、大政府小市場之差異所隱含的是，在台灣的大市場現況下，市場的勢力非常重要，也是我相當關注的。如果能夠建立良好的制度，市場機制的運作下成本將可以降低。過往的國宅經驗就是從大政府的想法，後來發生了眾多貪污舞弊，國宅品質也不佳，又有滯銷形成蚊子館的問題，台北市現今的出租住宅有一部分即是因為國宅無法售出才轉為出租住宅使用。
打房打經濟VS打房救經濟
有些人覺得打房好像是看不得人好，然而我所謂的打房是「健全房市」的意思。更多的質疑還在於「打房打經濟」，即「打房打金融」，很多產業或社會大眾常帶著這種意識型態，他們認為為了救經濟、救金融，所以必須救房市(保護房市)。但我認為台灣經濟衰退的根本原因正是大家花太多錢在買房子上！由於購屋排擠了其他事物，高房價而導致的房貸沉重，最終將導致房地產衰退，形成惡性循環。也曾有科技大老表示如果能夠重來，他寧願去炒房地產，因為比從事科技還要賺錢。各個產業都不試圖投入研發，這才是真正讓經濟變差的原因，更是我們的悲哀。反而應該打房救經濟，才可能破除這個惡性循環。因此需要把不必要的資源從房市趕到其他地方，也就是所謂的「趕房入股」，活絡股市的資金。這才是穩定經濟、安居樂業的合理邏輯，唯有健全房市才能拚經濟，不能扭曲了這個邏輯。
三. 居住正義
居住正義的意涵
「正義」是什麼？三年前「錢買不到的東西」的作者Michael J. Sandel，在哈佛大學的演講提到了正義包含了：公平、效率、自由、民主、倫理、道德、平等、合理等八個概念。或許背景是經濟學，我特別重視市場的效率，當然除此之外，自由──擁有很多選擇、民主背後的公平──，以及倫理道德也是十分重要。我們也將討論有關居住正義的目標，不應強調「有」的概念，而是應該著重於適宜、適中，即「適」的概念。政府過往總強調「住者有其屋」，我認為必須要打破這個迷思，以「住者適其屋」的概念做為新的想法。
居住正義的四個層面
我將居住正義的意涵分為四個部分。首先是「居住安心」，這裡的重點是健全房市，我覺得有必要放在第一。其次是「居住公平」，也就是如何從財稅的角度上達到公平。第三是「居住保障」，主要是討論出租住宅。最後，我特別加上「居住尊嚴」，也就是品質、品味。品質比較容易理解，譬如一個人住多少面積、房子不能是違章建築、陽光必須充足等，品味則是更深的層次。我認為這四個層面構成居住正義的內涵。
居住安心
居住安心強調的是在市場的面向上，健全市場的資訊，讓人們可以買得安心。例如在買房子時，賣家喊價一坪五十萬，總價兩千五百萬，你要如何評估這種價格是否合理？你要怎麼殺價？這種居住不安心，從經濟學的角度會認為是必須最優先解決的問題，即透過健全房市讓居住安心化。儘管買房子可能是一生中買過最昂貴的東西，然而產品的相關資訊卻是相當不對稱，嚴重對購買者不利。房屋的「價格」及其「品質、實際狀況」之間的落差，基本上是一個黑箱與欺騙，同時有利於投機者的哄抬炒作。
理想的市場應該要獎優懲劣、好壞商品並陳，好的建商會被留下來，壞的會被市場淘汰，不應該像現在是劣幣驅逐良幣的狀態，這讓我非常的痛心。所以首先要解決市場資訊的不對等，不要讓其淪為投機者所操控，進而產生很多的詐欺行為。
居住公平
其次是從財稅金融的方面來討論「居住公平」。或許大家都有聽過「量能課稅」的概念，即讓有錢人與非自住的人多付一點以遏止炒作。除了基本的稅負改革，我們在金融方面採取的措施也是相對不足。我認為公平與效率的討論應該以道德為基礎，因此部分銀行成為與投資客或不良業者炒作的幫兇，無疑是相當不道德的。
居住保障
其三，應該以出租住宅做為基本的「居住保障」。這是因為政府應該基本保障或是補助人民的是房屋使用權，而非財產權。出租住宅(使用權)跟自有住宅(財產權)的概念不同，政府應該優先保障人民的是「使用權」，也就是居住的權利；而不是保障理應盈虧自負的財產權。當然，「使用權」也不能漏掉保障弱勢者基本適當的居住使用權利。
居住品質與品味
最後是居住尊嚴與品味的問題。我常常說台灣的環境是「富裕中的貧窮」，房子可能是花費千萬購買的，品質卻是粗陋不堪，譬如房間窄小或是充滿了鐵窗與違章等的產品。比起國外住宅的適居性，台北的房子是不適居的，同時背後也缺乏文化與歷史的脈絡，更別說是有關永續環境的想法。因此我認為居住尊嚴中的品質與品味也需要被落實。
小結：經濟、社會、環境與文化三管齊下
稍微濃縮前述的討論，就會得到達成居住正義的三個途徑。三個途徑當中，我認為最優先的是經濟面，即健全住宅市場與維持秩序。其次是社會面，無論如何打房，總有人難以負擔起買房子，因此如何像國外同樣在兼顧公平效率的情況下，提供多元的補貼方案也是相當重要。其三是實質環境與文化面，比如建築，就不會只討論硬體面，而也會注意其背後的歷史與文化。
四.
市府經驗
從學府到市府
我在2013年4月進入市政府接任副市長之前，大多是寫寫文章或是投書報紙，以及在臉書上發表評論文章。所以被邀請去台北市政府時，我非常的驚訝，因為過去並不認識郝市長。起初我不太相信政府，因為政府背後隱含很多壓力，不利於堅持自己的理想，因而婉拒了邀請。後來想說，人生就這樣工作至退休，何不做一些新的嘗試？就此進了市政府。在去之前已經有一些想法，不僅僅是住宅政策，當時高房價下的民怨對我有所期待，同時也在思考在市府中扮演怎樣的角色才能符合人們的需求，譬如關於稅負太低的問題，進入市府後可以做哪些調整，課題眾多，我是蠻掙扎的。
在進入市府的一年九個月中，我的感觸特別深。學界儘管對於問題的了解相當完整，可是到了真正落實的時候，卻有相當多政治現實、利益之間相互糾葛需要面對。如何閃躲而找到一個平衡點，儘管不是最佳解，但至少是一個次佳解，可以一步一步往正確方向走。
公平效率的市場機制
建構公平效率的市場機制一直是我相當在乎的，特別是優先解決市場中的欺騙與不道德問題，當時擬定了兩個方法：首先，針對許多廣告不實的建案，建立了房屋銷售資訊規範，讓房屋的相關資訊都能「有所本」，並透過追查，找出謊稱成交價格或是交易量的業者。當時特別請了地政局的四位專員，每天看報紙，依循八條相關規範，每周呈報上來廣告不實的業者，針對屢犯的業者公布建商名，當時有人開玩笑說這八條又號稱「張八條」。後來台北市的建案廣告確實變乾淨了，因為很多都跑到規範相對鬆散的新北市了。過往雖處以萬元的罰款，但成效總是不彰，新的方式才有效抑制了市場上資訊作假與哄抬價格等亂象。其次是推動預售屋聯合稽查，因為我認為預售屋的資訊是相對不確定的。當時特別請了地政局、消防局、消保官聯合國稅局，中央與地方聯合去查稅，一共查了兩次，一次是三二九，第二次是九二八。令人非常痛心的是，居然沒有一個預售的案子是完全合格的！有的是定型化契約，有些則是樣品屋有問題，其中又以定型化契約的資訊問題最嚴重。
稅制改革
另外則是透過量能公平課稅、清楚區分自住與非自住的稅制改革。張盛和(時任財政部長)曾說如果再不努力課稅，會造成地方財政的惡化。這是因為許多房屋並非自住使用，實際上卻以自住的方式課稅。問題的根本在於中央如何區分自住與非自住的認定。還記得當時我與張盛和討論自住與非自住的定義時，還被新聞媒體形容為「雙張會」，甚至被描述成兩人要聯手打房。實際上，我們針對自住的合理戶數，重新訂出「三戶」的上限：即「雙親一戶」、「自己一戶」、「子女一戶」。坦白說我並不是很滿意，因為我認為兩戶才是較適當的戶數。當然也能理解張部長面對政治壓力，他比起我更須面對立委的壓力。
再來是調高非自住房屋的稅率。我認為應該由中央統一戶數的對應稅率，張部長則認為應因地制宜授權地方政府做決定。後來決定排除掉前三戶，將第四戶第五戶的稅率定為2.4%，第六戶以上則是3.6%。當時跟郝市長討論，由於持有第四戶房屋以上佔的比例是2%，調整稅率的影響層面並不大。市長同意調整案，但是議會卻因選舉將近的關係而不審查。只好一位一位拜託議員，說明其影響層面僅有2%，一旦通過了將可以得到98%的支持，況且當時的巢運也體現了民眾對於住宅相關政策的不滿，這才好不容易通過了。
此外在房屋稅方面，為了課徵豪宅稅，興建房屋標準單價與路段率也有所修正，因此對於真正擁有豪宅的人而言，各種稅率都會同時上漲。儘管他們有所抱怨，然而台灣的房屋稅過低，是先進國家的千分之一到百分之一，這才是更須面對的問題。大家可能以為房地合一稅的影響比較大，但我認為囤房稅與房屋稅更是關鍵。我們除了調高土地增值稅與房屋稅，再加上過往的實價登錄，以及將區段劃分細緻化，甚至會把豪宅獨立標出，依據區段、個案調整。這些房屋稅的措施可能會讓富人的稅金增加成原本的二、三十倍，然而與其資產比較，稅金可能只有百分之一不到，在國外仍屬於正常稅負範圍，況且受到最大影響的只有百分之二的人。
出租住宅
其三是出租住宅的改革。儘管因為出租市場不健全，改革沒有完全成功。當時的目的主要是希望透過政府的代管方案，有效利用空屋。另外是永平中繼住宅，原本和基河國宅一樣是公共工程拆遷的補償屋，我們將一部分改設置成出租住宅。住宅法規定至少百分之十要給予弱勢團體，在永平中繼住宅我們則保留到百分之三十。此外，因為我們仍然希望租戶以弱勢為主，我們還特別要求入住對象，家庭年收入必須在四十％分位點以下，不能只有一般的五十以下的標準。然而我覺得公營住宅最可惜的是沒能打破青年的身分劃分，或許是政治考量下的壓力，我認為以年齡區隔是相當奇怪的。
五. 總結與展望
一年九個月副市長的任期，如今已經卸下這個職位，我試圖透過這樣的機緣，完成了一些事情。我們慢慢的做，副市長的身分給了我很大的影響力，甚至可以跟張盛和一起討論。結果見仁見智，例如房屋稅的部分雖遭到一些批評，卻是我最感到驕傲的部分。有人批評房屋稅調得如此之高，導致房價一直往下跌，不過對我來說，聽到這種說法其實是蠻欣慰的，因為這代表我的政策真的有影響到金字塔頂端這2%的人，他們也確實能夠負擔這個稅額。在這樣的政策推動下，台北市的豪宅開始往下跌，如果能從台北市中心開始，慢慢波及到其他地方，像這樣的軟著陸方向，或是像這樣的「讓有錢人稍微多出一點錢」的方式，能漸漸地讓市場緩和下來，正是我所樂見的。其實無論做什麼都會被罵，待在學界也會被罵，卻是不須經過實踐的；然而在市府中，即便只是實踐了一點點，也會立刻遇到反彈的力量。不過整體來說，看到房地產市場慢慢往合理的方向發展，我仍是感到欣慰的。
未來展望上，我認為第一優先的還是要健全房屋市場，實價登錄等重要政策必須持續。其次，稅務改革之中必須重視公告地價的調整，過去往往三年只有調整5%到6%，明顯不足。其三，金融改革方面需真正完整落實改革，因為其立法是最快、最有效，對於投資炒作的影響也較大。透過非自用住宅的貸款限制增加來實施控管，因為非自用住宅可能有倒貨的問題，銀行必須要管控風險。此外，也要處理人頭貸款的問題，因為銀行往往只重視抵押品而不重視實際貸款者身分，顯示金融層面仍有許多需要改革之處。其四，租屋市場的擴大也相當重要，在台灣的房屋不是供給的問題，而是興建了許多房屋但是大家卻都買不起，沒有效用，因此應該是要將租屋市場變大。我還是強調社會住宅的重要性，但在此是市場的效用問題，因此最重要的還是要健全市場。其五是提升居住品質的面向，要體現地方的文化特色，並推廣永續發展到更大的層面上。要從房屋到鄰里環境到都市。國土規劃方面，要考慮整體的人口流動與都市有關係，以及如何提供誘因來取得將人口疏散或是集中在城市的平衡。最後，我再提醒一次居住正義的討論，其本質是要鼓勵大家做出利己利人的行為，如何創造出這些動機是相當重要的。
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