「從國際居住權理論談台灣土地正義」 王寶萱 (前台灣人權促進會副秘書長、Essex大學政治哲學博士)

(2015/7/23 巢運講堂演講整理)

        台灣土地正義問題主要分為三種,第一類是隨意變賣公有土地,例如紹興社區案,居住在公有土地上的人,雖然可能是違建、又或是租戶,但是他們在這土地上、社區中,居住了一輩子,只是沒有財產權。可是當政府缺乏資金時,就會要收回土地出售,卻沒有考量要保護當地居民的居住權,於是他們的安身之所變得岌岌可危。2001年到2010年,台北市就賣掉了62公頃公有土地,相當等於2.5個大安森林公園。但諷刺的是政府在賤賣土地的同時,卻又以徵收的手段來獲取土地。

         第二類是浮濫徵收,這現象在大型開發案最為明顯。例如在道路開發案中,開發單位徵收在所規劃道路上,經過的土地。但在更大型的開發案中,如桃園航空城案,就常出現浮濫徵收的情況。航空城原本建第三跑道只需要500公頃土地,但開發單位卻徵收3,000公頃的土地。大部分被徵收戶的土地財產權和使用權,都是完整和合法的,居民卻被這樣的公共開發名義,被徵收土地,以致影響了居住權。下圖是2014年全國浮濫徵收的地圖,可見徵收案是從北到南都有,且規模也同樣是非常大。

圖1. 2014全國浮濫徵收地圖

        第三種影響到居住權,是在都市更新或市地重劃時,被財團把持的重新規劃土地的權利。都更本是要有惠及公共利益,但現在的都更或重劃不見得有改善現有社區的公共設施,而只是為取得容積獎勵。私辦都市更新和自辦市地重劃只需要有過半的產權和人數贊成便能通過,故建商常會選中一個區域慢慢買、慢慢累積產權,再把人頭戶安插進去,當兩者過半,即可把整個範圍圈出來重新規劃。台灣居住權受到侵害的土地問題大都不脫這三種狀況,土地和房產都變成了商品,而忽視基本的居住權利。

        然而,我們應該如何有系統地去評估一個地方的土地正義,並使不同地域的居住情況得以作橫向的比較呢?2016年預計將舉辦第三次世界居住權高峰會 Habitat III,該會議每 20 年舉辦一次,該組織提供了一個很好的架構分析居住權,希望每個國家根據該架構,檢視各國國內的狀況並提出國家報告。以下將作詳述,並兼論台灣目前的情況。

Right to City」的兩大核心概念

        「Right to City是上述所提到國際上用來分析土地正義的架構,當中用了六大指標,論述國家的空間治理權利的狀況與發展。我沒有把Right to City直接譯成城市權,因它現在想討論的已不單是城市的問題,而是城市與鄉村的問題,亦討論所有對於空間治理和規劃的問題,所以我把它譯成了「空間治理權」。

        提出「空間治理權」概念的哲學家認為,城市與鄉村的關係,與殖民母國與被殖民地之間的關係,十分相似。殖民者剝削殖民地的資源以維持自己的生活,而城市與鄉村也有同樣的關係,城市掠奪鄉村的資源來供應城市生活所需,不想要的工業就往鄉村推去,擠壓到農地上。這種殖民關係將土地與房屋僅視為生產要素,可以完全用金錢來衡量,並且在空間規劃上亦將生活在其中的人完全商品化。城鄉關係發生中心剝削邊軸的殖民現象,正是「空間治理權」希望在批判並回應的資本主義問題。從這個批判的視角出發,引申出兩個「空間治理權」的核心概念:

        第一個核心概念是「使用價值不等於交易價值」。城市(其中的土地和房屋)的價值不應只限於交易價值,土地、空間的價值不是金錢可衡量的。也就是說,重點在於我「使用」這個地方,這個地方對我帶來什麼樣的價值,它使我變成什麼樣子的一個人,這跟這個城市、這個土地、這個房子可以賣多少錢,是兩件事。交易價值與使用價值所產生的矛盾,成為對資本主義的批判。我認為,這也是我們現在在做的居住權運動裡面,最努力在挑戰的事情,也就是說居住權不等於財產權,你沒有那個產權不代表你沒有那個住的權利,這是第一個我覺得非常核心的事情。

        第二個核心概念提到「空間的社會生產性」,指空間配置會再重新影響到你的社會關係。也就是說,我這個城市變成什麼樣子的空間規劃之後,可能住在裡頭的我跟人其他人的關係就改變了。這個概念比較複雜,底下我將舉桃園航空城為例作比較詳細的說明。

        航空城徵收區中,現在生活在田地里的農民,住的是農舍、透天厝,都是互相認識的,所以家中的門都是打開的,可以隨便到別人家的院子聊天,這是他們的生活型態。現在這些居民每天的生活就是醒來,便去菜園拔菜,然後因為空間設計的關係,很容易就能去隔壁人家串門子聊天,下午又再出去走一走。在這空間上他可以有這樣的生活。但如果誤認為這個農舍只是滿足了居住需求,徵收土地後就送他公寓裡的一個單位,即使給他們最好的公寓搬進去住,甚至是一起比鄰而住,在阻隔開來的公寓小空間裡,他不會有這樣的空間動線能活動,也不復原本的鄰里關係,我們的居民常半開玩笑說,這樣整天坐在公寓裡看電視,五年內全部死光光,而且是無聊死的!從這個例子我們可以清楚看出空間配置是會直接影響到在其上居住生活的人的社會關係,從透天厝換到公寓,就無法再活得像原本的人生,這是我們提到的第二個核心概念──空間的社會生產性。

圖2. 桃園航空城計畫

        從桃園航空城都市計畫的規劃上,我們可以更進一步的了解這個概念。在航空城徵收區現在大部分是農地,居民常常是有著大片的農田和一個不是很大的農舍,如上所述,他不管是居住、生活、工作、或者是娛樂其實是混在一起的。也就是說,他住在這個地方是農田,他也同時從事農作,這是他的生活,而且這是他跟他的鄰居交往的方式,他們交換農作物,他們一起在田裡面聊天,這是一種很明確的社會生產關係。他跟其他人的關係就因為這個空間、所以它長成這個樣子,這是我們現在在那邊協助航空城居民時看到的樣子。

        那麼,我們把它變成一個都市計劃之後,在台灣現在的法律框架下,都市計畫在做什麼?它在重新調整土地使用強度。上圖是航空城的都市計劃圖,會用不同的顏色標示不同用途:如黃色是住宅區,用來蓋房子住;棕色是產業區,它是工作的地方;紅色是商業區,它可以用來娛樂、用來消費;綠色是綠帶、公園,就是你可以去休閒生活的地方。所以你在本來的一個多面向的、有機的社會生產關係, 會因為它變成一個城市,被劃定了這些使用分區後而造成所謂「人的畜產技術化」。也就是說,把人看作像動物一樣,只剩下欲求的滿足。都市計畫的空間規劃重點在滿足人的一個一個需求,你有住的需求、你有生活的需求、你有工作的需求、你有娛樂的需求,所以我依照這些需求劃都市計畫土地使用分區給你,所以都市計畫的空間配置在邏輯上,著重的從來不是一個人跟土地的有機連結,或者人跟鄰里關係的網絡的建立,而是把作為一個人的需求解析出來,把空間視為商品去滿足這些需要,所以劃出這樣子的空間配置圖。這是我們看到像航空城之類的,還有包括所有不管是以土地徵收、都市更新、或者是重劃等方式改變空間配置時,其背後推動的整個邏輯。這是我們看到在台灣從北到南,到處都在發生的問題。

        認識到了空間配置的社會生產性之後,Right to City強調the right to appropriation的重要性,也就是佔領和使用空間的權利。我們不止把人當作是有需求和慾望的,會需要吃、住、工作等,所以在都市規劃裡滿足這些需求;相對的,人跟空間的關係不應該只是這樣,人有沒有可能,可以有機地活在這個空間?有沒有可能,能以「我作為怎樣的一個人」為主題地去設計社區,得知該個社區中的人是用怎樣的生活形態去生活,再有機地去作空間規劃?也就是說,從現在居住在這裡的人應該有權去決定,在現有的社會關係中,如何重新規劃運用空間,才是最有價值的。這個價值不是金錢上的提升,而是在於它可以提升實際居住者的生活品質多少,可以如何讓既有的社會關係更向上提升,讓人活得更舒服自在。

六大居住權指標

        基於上述Right to City的兩大核心概念,第三次世界居住權高峰會Habitat III提供了一個分析居住權的理論架構,共有以下六大指標:

1.1      房、地的公共性 (Social function of land and property)

        第一項指標是房、地的公共性。國家的土地是有限的,但如果大家都把它當成是可以隨意私有化、炒作的商品,這就會影響到國家重要產業的發展。如果把一切土地認作是有價值的商品,我們就會想把一切的農地都變成商用地。但事實上這是不應該的,因為農地是具有公共性的,牽涉到糧食自給率,亦即是說土地是具公共性的。因此,一塊土地不只是有本身的商業價值。同樣的,房屋、空間都具有公共性,當房屋被完全商品化時,就會產生像現狀高空屋率但大家卻又買不起房子的怪異現象,而沒有保障到人民的居住權益。因此這第一個指標,便是要求我們來檢討,在台灣,有著甚麼樣的制度,可以好好地保護土地的公共性呢?有什麼樣的機制,可以讓人民的居住權不淪為資本主義炒作房市下的犧牲品。

1.2      住居處的社會生產關係 (Social production habitat)

        一個空間規劃的不同,真的會讓人生活得不一樣。現在桃園航空城的農地上可以看到一大片田,聚落就在田中間一小間的農舍,後面還有個小院子,鄉村的空間配置大都是這樣。可是變成大型都市計劃的話,就會變成台北市的樣子。台北市是已發展的居住型城市,完全可以想像住在這兩個地方的人的社會關係和生活模式是完全不一樣。重要的是,人在一個都市計劃裡,他有沒有活成一個有機的人,還是把人給成動物在滿足了他的某種欲求。亦或是,都市計劃裡有沒有考慮到人的特殊性與所需要的社會關係。這個部分在上面航空城的例子已作了比較詳細的分析,政府的安置計畫,常常完全乎略了這個面像,以為只要給了一套公寓,就完全滿足原本住民的居住需求,但對於在那環境活了一輩子的人而言,那套透天厝所給他的生活形態是完全不一樣的這個部份是一定要被評估的。對於空間配置的社會生產性的體認,甚至更進一步地肯認空間使用的價值會因既有的社會關係而有所不同,引申出下一個公民參與的重要原則。

1.3      公民參與及民主治理 (Full exercise of citizenship and democratic management of the city)

        第三項項指標是公民參與及民主治理,是指住在當地的人有多少程度參與規劃的空間,在什麼時刻可以進入到空間規劃的討論,有多少的權利可以改變規劃。以桃園航空城案為例,當時居民希望能進到會場,卻是被人阻擋在外面,又或是在裡面發言後被拖出去,又或是要爬過圍欄才能進去,這樣的例子並不少,大家可以在新聞上看到各式各樣類似的情況。我想說明的是,在台灣各種空間規劃的決定權都不是在在地居民的手上。桃園航空城所有的規劃都是由交通部做的,包括建設範圍、大小等。可是這整個計劃公佈前,被圈在範圍內的居民完全不知情。當整個計劃提交到都委會,完成審議後,當地的居民才收到第一次的通知,而此時前面程序已經跑了一兩年的時間。拿到圖時,居民只能在已規劃確定的空間中,希望能申請保留住房舍,或者是不是有更好的安補償,卻完全無法拒絕這種高樓密布的空間規劃方式,也不能主張拒絕加入計畫,基本上完全失去重回原有生活方式的權利。

        另外一個例子是南崁,那邊有過度開發的問題,有嚴重的交通堵塞,也沒有足夠的綠地,學校不夠,水也不夠。這是因為在都市計畫里只預計會住十多萬人,而所有的公共設施是依據這人數所規劃。可是之後卻住進了進二十萬人,因為開發時建商覺得只蓋十層樓,錢賺不夠,故向政府以不同的名義取得容積獎勵,最後那邊蓋出來的房子,比原來都市計劃多出很多。在這樣的情況下,發生了道路、學校、水不夠用的現象。現在南崁都市計劃的旁邊還有600公頃未開發的土地,在現行公共設施不夠用的情況下,政府認為可去徵收那600公頃的農業區,舒緩南崁區飽和的情況。這理由是正當的,但在這之下應該做的是,優先思考目前遭遇的問題與需求,以及如何在新的開發區裡去滿足需求,讓已經在這裡住的人生活品質可提升。可是在政府的思維裡,這600公頃是自成一個新的規劃案,只計算這600公頃需要多少馬路、水、公共設施等,然後案子就開始展開了,一樣再規劃了大片的住宅區要蓋房子,就開始跑流程了。荒謬的地方在於,現在當地居民正在面對許多空間政策失誤的問題,難得旁邊有一塊土地可以解決這問題,為什麼整個發展不是先考慮到要解決現有的問題?例如現在的學校不夠用,原本計劃中有計劃設立高中,里長會希望這高中能不能變成國小,讓有能力搭校車的高中生去遠一點的地方去上學。而這是當地居民對把什麼設施放在哪裡普遍的共識,因為現有的空間上,已經找不到一個合適的地方去安置這些必須的公共設施,接下來的開發不該是又先去蓋高樓圖利建商,而應先解決既有城市發展已洐生的問題和滿足所需要的公共空間。從這裡可以看到,都市計劃讓當地居民參與早期規劃的重要性。

1.4      城市發展的利益如何再分配 (Right to a just economy)

        第四項指標是城市發展後的利益如何再分配。到底城市發展起來時,誰會真正獲利?如果在地居民有話語權,可以決定開發時要什麼樣的設施,那之後的城市發展中,這些人才能受益。但如果空間依靠政府、官僚、產業界與願意為此護航的學者推動,而這些團體背後又受到利益的牽扯,那這樣出來的空間規劃,很難能回歸到居民的需求,利益亦不斷流向了開發商。

       在航空城案裡,原本土地上一直有著大大小小的產業,種田的、種菜的、種草藥的、養鹿的、二級產業像小型工廠等。而航空城計劃號稱是帶動台灣發展的旗艦產業,會帶來高額產值,所以需要劃出600公頃的產業區。但舉例來說,在原本的土地上,有一家廠商在進行乳製品加工的事業,它剛好位在未來規劃中的工業區的區塊,是一個在農地上的合法違建,有工廠登記證,已經經營30年了。工廠知道未來規劃在產業區裡時就提出原地保留,可是結果被拒絕了,理由是不符合計劃中的最小開發規模。從這可看出,在開發計劃裡,資源所分配後,能得益的人並不是在地生產、貢獻經濟產值30年的人,而是不知道從哪來的大資本、大財團。所以現在政府要做的是把小工場趕走,把利益分給大財團、大開發商。但到底為什麼再開發之後的利益要落在大財團身上,而非原本在地的居民?因此城市發展的利益如何被再分配,對是衡量一個國家土地正義的重要指標。

1.5      環境永續性 (Right to a Healthy Environment and to Equitable and Sustainable Development)

        第五項指標是環境的永續性,問的是有沒有好好地運用這塊土地,讓之後的世代能一直在這裡生活下去。在航空城案中,當地有很多的埤塘,但在這次的開發上會把很多的農地和水體都破壞掉,即使部份的埤塘留下來了,也只會變成一池死水。對很多人而言會沒有什麼感覺,實際上卻很重要。桃園年初缺水,台灣有很多的農田休耕也是因為水不夠。可是在桃園即使水不夠,農民也不需要休耕,因為埤塘的水已經足夠用來耕作。這讓我們了解埤塘不只是一池水,幾十年來,從沒有水庫到有水庫,埤塘的功能性一直都還在。另外是當我們知道石門水庫的供水已達上限,而發展下去要不就是增加水量,要不就是以這個130萬噸的供水為發展的前題。航空城計劃號稱會引進20萬人口,加上600公頃的產業區,可是現在桃園的水已經不夠用了,哪來多餘的額度去支持航空城發展呢?沒有水量的支持,怎可隨便劃出600公頃的土地作產業區用?所以從這兩件事中可以得知,國家在空間治理上並沒有考慮到環境的可持續性。

        另外一個案例是桃園的高鐵站。高鐵站周邊本來是大片的農田,因預計有產業區和住宅區的發展,所以徵收了大片的土地準備開發。但是後來市場對高鐵站周邊的土地並沒有很大的需求,導致這些土地開發案一直流標,結果到現在還是一片空地。可是這些土地已經是整地整好了,失去了耕作的功能,現在只能閒置,沒有人能用得到這些土地。

1.6      空間正義和不歧視 (Spatial Justice)

        最後一項指標是空間的正義和不歧視,意思是整個空間的規劃中有沒有注意到無障礙者的設施等,這方面還未變成台灣空間規劃的問題,或者應該說是尚未被重視的課題,因為我們幾項指標都還嚴重不合格,台灣的土地正義其實還有長足的進步空間。

小結

        綜合而言,其實從Habitat III所提出的六大指標來分析台灣在居住人權、土地正義的實踐上,都還有長足的進展空間。最重要的起點,在於必須真正體認到土地與房屋的公共性,在制度設計上去面對它,不管是國有土地的變賣上,或者是都市發展過程空間不斷被商品化的問題。空間治理權是一種對核心剝削邊埵的批判、更是一個對資本主義邏輯的反動,唯有打開空間規劃的黑箱、打破現有委員會制的產官學共犯結構,真正讓人民參與決定,才可能制定出符合在地生活方式的空間規畫模式,讓土地和房屋的使用價值達到最好的發揮,而非像現在炒地皮式的讓交易價值極大化而已。在這兩個核心精神都能被政府施政內化之後,我們才能進一步去要求一個更公平、更永續、且更反歧視的空間利用方式。

        反迫遷不是反開發、土地正義的追求也不是農民的事情而已,期待這個國際居住權的理論框架,能給予大家一個不同的視角,去理解近年來台灣不斷上演的許多反迫遷抗爭,這些弱勢民眾爭取的不只是他們的權益、捍衛的也不只是他們對土地的情感,而是一種更尊重人權、更公平正義、且更符合在地紋理的發展方式。

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