巢運訴求一:居住人權入憲 終結強拆迫遷

壹 背景說明


居住人權指的是任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利,此一基本人權於聯合國《經濟社會與文化權利國際公約》第11條[1]、及〈公民與政治權利國際公約〉第17條中已明確指出。居住人權不同於財產權,保障的不僅僅是狹義的擁有房產的權利,更重要的是確保每個人,無論種族、性別、年齡、階級、經濟背景,其基本的居住需求獲得「適當」的滿足,且居住條件能不斷地向上提升。

政府長期忽略人民居住問題,已是失職。近年來,在政商金權主導「以房地產(炒作)發展經濟」施政邏輯下,大量的市地重劃、區段徵收、都市更新、公有土地活化等政策陸續推展,除變本加厲推高房價、中飽私囊外,更引發一樁樁圈地、強拆迫遷之爭議。可笑的是,五年前政府還煞有其事制訂《兩公約施行法》,如今看來形同具文! 

貳 核心課題


一、開發利益凌駕於居住人權


在政商聯手打造「房地產是經濟火車頭」假象下,從中央到地方政府,皆陷入視「土地開發」為發展主要手段的迷思。近年來,輔以拼經濟、居住正義、都市景觀、改善窳陋地區等理由,更是以前所未有的速度,大肆徵用公、私有土地進行開發。相對地,居住人權在政商眼中純屬聊備一格,甚至被視為阻礙進步的絆腳石。從鄉村到都市,從居無定所者、無產者到有產者,皆無倖免;在名為發展、實為房產利益的推土機前,人民被迫奮起抗爭,全台各地烽火四起、越演越烈!


二、居住人權被窄化為財產權


台灣社會長期以來受政商土地金權體制宰制,不斷被灌輸「住宅是商品」、「市場萬能論」這類想法,浸淫日久,誤將居住人權窄化為財產權,只談民法層次的產權界定保障。換言之,無產權者,則認為無主張居住人權的正當性。例如對居住於自營違建聚落的弱勢者,政府不必深自檢討未能「提供人人適足住房權」的責任,卻選擇法律訴訟苛責這些人是「不勞而獲」;又如政府從未積極保障租屋者居住尊嚴與品質,因為他們不是屋主。甚者,縱使擁有產權也未必得確保居住人權,這從近來都更強拆或土地濫徵的[2]例子便可得知。


三、公有土地以民事訴訟惡意驅逐


公有地違建聚落其實是「歷史共業」,肇因於國家長期對住宅政策缺乏投入,致使如政治移民(低階公務職工、軍人)、城鄉移民、原住民族等弱勢群體,於不同時期階段下,在國家不干預的「默許」下,以未使用公地上自力營建住宅來解決居住需求。豈知,近年來在「活化公地」政策下,政府退化成地主,以民法訴訟與恫嚇「不當得利」來驅逐居民。其不當、惡劣之處在於,公地違建源自國家住宅政策失能與默許放縱,在台灣號稱民主轉型後,政府對房產利益渴求竟凌駕人民居住權之保障,包括被諮商與參與決策權利、遷離後居住安置等,甚且不如過去威權時期「拆遷安置」與「拆遷補償」作法,真是莫大的諷刺!


四、私人土地浮濫徵收、都更強拆


除了對無產者欺壓之外,有產權者亦無法置身事外。其一,近年來在「公共利益」、「經濟發展」的包裝下,政府不斷透過區段徵收的方式強制人民提供土地與政府「合作」開發。然仔細檢視,諸多徵收計畫,既缺乏發展需求之必要性,或徵收範圍比實際所需土地大上數倍,說穿了,不過是遂行政商土地炒作之目的。其二,「都市更新」在政府缺乏規劃引導與「容積獎勵」放縱下,流於地產開發圈地遊戲,早已喪失改善窳陋都市地區之原意。不僅導致都市失序發展,造成社區撕裂對立,更輕率的以單方訂價「權利變換」及「多數決」手段,作為已有補償、可強制拆除之藉口。


五、原住民族居住人權長期遭輕忽


近年來,台灣原住民族主要面臨「災後重建集體遷村」、「都市原住民聚落迫遷」兩種居住人權侵害。災後重建集體遷村方面,如《莫拉克颱風災後重建特別條例》第20條「劃定特定區域」,限制居民居住或強制遷村的規定,導致多個原住民部落,失去故鄉的居住權及土地使用權[3]。都市原住民聚落迫遷部分,諸如新北市溪洲、三鶯、小碧潭,以及桃園縣崁津、撒烏瓦知等部落,歷經多年未獲真正解決;最近的一個例子是2013年高雄市的拉瓦克部落,由於亞洲新灣區計畫,遭受高雄市政府迫遷威脅,幾經抗議才暫緩作業。


六、缺乏基本民主程序保障[4]


上述的迫遷事例之所以一再發生,最關鍵的問題是,缺乏基本民主程序保障,致使居民幾乎沒有實質參與、影響計畫之權利。如現行都市計畫、都市更新等所謂公聽會根本已淪為形式,欠缺正當程序規範及結論效力,完全不符《行政程序法》對行使行政裁量召開「行政聽證」之規範,然政府卻始終不願改進。亦因此,各類專家審查會議淪為替政府財團背書的橡皮圖章,依法行政成為掩蓋開發暴利的遮羞布。土地金權肆意而行,政府宣稱依法行政,而弱勢人民完全求助無門,只得集結抗爭、甚且以死明志!


參、改革訴求與方向原則


針對前述課題,政府既已簽訂《兩公約施行法》,自應落實聯合國《經濟社會文化權利國際公約》第11條關於「適足住房權」之保障承諾。因此,我們提出改革訴求:居住人權入憲 終結強拆迫遷


一、居住權入憲


政府並未肯認「適足、安全、尊嚴的居住是人民的基本權利」,也就缺乏一個完整的住宅政策,乃至欠缺足以保障生活環境的國土規劃,放任土地和住宅商品化、以不斷開發取代社區發展。由於目前所有能保障居住權的法律和行政程序都流於形式,在此情況下,唯有將「適足住房權」納入憲法,才能迫使政府:(1)停止迫遷惡行,(2)制定整體住宅政策,(3)公平課稅、平抑房價,(4)在徵用人民財產時提高審查標準,落實真正公益性與必要性考量。


二、新訂與修訂相關法令


1.     訂定防止不當迫遷專法[5]
2.     針對涉及不當迫遷法令,如都市計劃法、區域計畫法、都市更新條例、土地徵收條例、國有財產法及其子法、相關行政命令…等,應全面依循《經濟社會文化權利國際公約》之居住權保障方向修訂。



三、 全面中止、檢討改進有爭議案件


1.     中央與地方政府徹底檢討迫遷爭議案件及其制度。
2.     中央與地方政府盡速中止(可能)發生迫遷的爭議土地開發案,檢討其徵收手段公益性與必要性。
3.     政府應於提供替代居住方案前,停止強制驅離住民,以保障居民不無家可歸。
4.     面對重建性質之開發案,實施者必須提供完整之中繼/替代住宅與續住方案。


四、開發金流資訊透明化、漲價歸公機制


1.     政府應建立開發案土地金源、金流之資訊透明化機制。
2.     設置「開發超額利益回收機制」相關法令規章,使開發投資之暴利應落實漲價歸公,回饋地區公共環境、維護歷史與文化資產、保障在地無產住戶居住權益之公共性基金。


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[1]公約概括性規範了締約國必須確保「人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境」,而其具體內涵,可參考該公約解釋文「第4號一般性意見」,其闡明了該條文中關於居住的面向,說明何謂「居住人權」,或應更精確的稱之為「適足住房權」(the right for adequate housing),強調有基本的遮蔽物是不夠的,它必須要是「適當而足夠的」(adequate);此外,「第7號一般性意見」更特別針對何謂「迫遷」作出清楚的定義與說明,本文亦將於核心課題3中詳述迫遷的內涵及當前台灣面臨的迫遷問題。
[2]國際社會早已關注強迫拆遷是當代全球最嚴重的問題之一。許多研究調查報告早已將「迫遷」廣泛地界定為:「在違反被迫遷者個人、家庭、和/或社區之意願的情況下,永久或暫時性的遷離他們所居住的家園和/或土地,而沒有提供適當的法律形式及其他保護措施的管道」。正因為手段與理由的不正當,迫遷往往侵犯的不只是居住權而已,許多敏感族群,包括女性、兒童、老人、原住民族、移民工、身心障礙者、多元性別、經濟弱勢等,其相關的公民、政治、經濟、社會、文化等基本人權,往往也會受到交疊錯綜的侵害。

[3]以屏東縣霧台鄉阿禮部落為例:阿禮部落由上部落、下部落兩個聚落組成,魯凱族人居住在此已有300年歷史,八八風災後下部落有房屋及道路毀損,上部落的岩盤則仍然穩固,農委會卻在沒有取得居民共識的情況下,將整個阿禮部落都劃為特定區,導致12戶不願搬遷的居民,即使擁有所有權,在重建條例限制下卻無法居住、甚至不能過夜或利用土地。
[4]並非所有的遷離都是違反人權的,聯合國就遷離是否構成「迫遷」、違反國際法,主要提出以下六項原則來評估:(1)有足夠期間的通知;(2)權益受影響者需被諮商和參與決策;(3)有效的行政和法律資源;(4)拆遷不可導致無家可歸的情事;(5)拆遷不可導致居民的住所或者生活情況變差;(6)在拆遷前已提供了適當的安置地點和/或補償。
[5]可參考南非1998 年「防止非法驅逐和強佔土地法案」以及菲律賓1992年「城市發展和住房法案」。透過制度化保障措施,讓被迫遷者人權受到真正保障;政府必須嚴格符合國際法與國內法的相關人權規範,當政府或財團用不正當手段搬遷人民時,有相關罰則使之須付出沉重的代價。



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  1. 美國人口密度:32人/km2
    日本人口密度:337.1人/km2
    中國人口密度:140人/km2 (2011)年底中國人口為 13.47 億人
    印度共和國人口密度:342.50人/km2 2011年3月31日公布普查初步結果是12.1億。
    巴西聯邦共和國人口密度:22人/km2
    澳大利亞聯邦國人口密度:2.8人/km2
    越南社會主義共和國人口密度:259人/km2
    菲律賓共和國人口密度:295人/km2
    印度尼西亞共和國人口密度:134人/km2
    馬來西亞 人口密度:86人/km2
    中華民國 民主共和國 台灣,人口密度:642人/km~~有氣度量衡 讚賞鑚饌
    大批蔣氏軍團人馬入住台灣,驅逐和強佔土地。「城市發展和住房使台灣土地感到極端窘迫。政府必須嚴格符
    合國際法與國內法的良善相關人權規範,蓋大批社會住宅,讓弱是百姓住得起。並嚴格執行用不正當手段搬遷
    人台灣,台灣人喜愛與世界各地方人交朋友,但台灣土地感到極端窘迫,台灣土地感到極端窘迫媒空間居住了
    。政府應嚴格執行~懲治財團用不正當手段收購~囤集大批土地。因台灣土地有限,容易被鞏斷~惡性操作控制;
    人人不做事,家家炒作房價,住宅加價漫天喊價,百姓住不起,因而大亂大打一番。嚴格執行財團用不正當手段。

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